<건축>지를 위한 글/2010.2.15

세종시 원안은 존중되어야 한다.

조명래(단국대 교수)

1. 공공정책으로서 나무랄 데 없는 세종시 원안

참여정부가 수립한 ‘세종시(행정중심복합도시) 건설 계획’을 ‘세종시 원안’이라 일컫는다. 원안의 핵심 내용은 9부2청2처 등 36개의 행정 및 공공기관을 옮겨 국토중심부에 복합기능의 중추거점을 조성하는 것이다. 세종시 계획(기본계획 및 개발계획 등)에 의하면, 공주연기 일원의 2020만평 땅에 50만 인구를 2030년까지 수용하는 것을 목표로 하여, 6대 도시기능(중앙행정, 문화국제교류, 첨단지식기반, 대학연구, 의료복지, 도시행정)이 환상형의 벨트를 따라 특화권역으로 조성된다. 세종시 건설을 지원하기 위해 행정중심복합도시건설특별법이란 건설 절차법, 세종시의 지위에 관한 실체법(법안 국회계류중)이 제정되었거나 될 예정이다. 세종시 건설에는 나랏돈이 최대 8조5천억원이 투여된다.

국가중추행정기능을 이전시켜 수도권 집중을 완화하면서 국토균형발전을 도모하는 것은 60년대 국토정책이 시작된 이래 줄곧 시행되어 왔지만 미완으로 남아 있는 정책과제다. 비록 거친 선거공약으로 제시된 것이지만, 그래서 한국사회에서 세종시 건설은 오래된 정책의제다. 2005년 여야 합의로 행정중심복합도시 조성이 추진되면서 세종시 건설과 관련하여 수많은 개별연구 및 계획수립 용역이 진행되었고, 웍삽, 세미나, 공청회 등을 통한 공론화가 다양하게 이루어졌다. 특히 주요 설계는 국제공모 등을 통해 선정하여 채택할 정도로, 세종시 건설은 당대의 최고수준을 반영하여 역사에 길이 남을 21세기 명품도시를 지향했다. 2005년부터 2030년까지 장기적으로 건설되고, 또한 추진을 위한 독자법을 갖춘 것은 우리나라 신도시 건설역사에서 세종시 건설이 처음이다. 정치적으로 논란이 많았지만, 신도시 정책으로서 세종시 프로젝트는 그만큼 공을 들였고 추진체계를 제대로 갖추었음을 의미한다. 남은 일은 구체적인 실행계획들을 마련해 장기비전계획을 하나하나 실행하는 것이다. 이는 곧 차기 정부에게 믿음을 가지고 맡겨진 과제다.

특별법의 규정과 절차에 따라 광역계획, 기본계획, 개발계획, 실시계획 등이 수립되었고 또한 심의를 거쳐 합법적 도시계획 사업으로 승인되었다. 이러한 절차를 거친 끝에 2007년 7월 세종시 건설은 정식으로 착공되었다. 정권이 바뀐 뒤에서 세종시 건설은 흔들림이 없이 추진되는 듯 했다. 반대론자였던 이명박 대통령은 예상과 달리 후보시절부터 취임 후 2년이 될 때까지 원안대로의 추진을 십 수차례나 약속했다. 2009년 9월 현재, 세종시 건설사업은 총 공사비 기준으로 약 24%나 진행되었다. 사업으로 치면 돌이키거나 중단하기엔 너무 많이 진척되었다.

2. 정치적으로 오염된 세종시 수정론의 제기

2009년 9월 정운찬 총리 지명자는 ‘세종시 원안이 효율적이지 않다’는 의견을 피력했다. 청와대와 교감한 것으로 알려진 이 발언은 세종시 수정론을 촉발시키는 계기가 되었고, 또한 그와 함께 참여정부 초기 상황의 세종시 논란이 재연되었다. 참여정부 당시 ‘수도이전 반대 혹은 수도분할 반대’란 정파적 입장으로 반대했던 한나라당은 집권세력이 되었다. 권력적 지위를 이용해 반대론자들은 7-8년 전의 입장으로 돌아가 원안의 뿌리를 건들기 시작했다. 이들은 세종시란 노무현 (선거) 표퓰리즘에 의해 태어난 것으로 첫 단추부터 잘못 끼워진 고약한 정책이라고 주장한다. 따라서 원안대로 추진하면 세종시는 유령도시가 될 것이 뻔하고, 또한 정부와 수도를 분할시켜 국가적 대재앙을 초래한다고 말하면서 세종시 원안 추진의 불가를 강조한다.

잘못된 정책을 바로 잡겠다는 것에 대해 시비할 사람은 없다. 그러나 수정론자들의 주장을 액면 그대로 믿기엔 원안에 대한 그들식 문제제기는 ‘또 다른 정치적 포퓰리즘’에 의한 것이다. 합법적인 국가정책을 중단하거나 백지화하려면 그 만큼의 객관적인 진단과 평가, 충분한 국민적 논의와 합의가 있어야 한다. 수정론은 이런 식으로 결코 도출된 것이 아니다. 원안이 정치적으로 오염되었다는 주장 이상으로 수정론은 정파적으로 심대하게 오염되어 있다. 수정을 둘러싼 집권 여당 내 계파 간 대립은 수정의 정파성을 극명하게 보여주는 대목이다. 이러니 원안이 정치적으로 잘못됐다고 하는 수정론자들의 주장은 ‘똥 묻은 개가 겨 묻은 개를 나무라는 꼴’이다.

원안의 문제점이 적지 않다. 그러나 편향적인 정치적 판단을 내린 상태에서 ‘정책’으로서 원안의 옳고 그름을 객관적으로 논할 수 없는 법이다. ‘표를 위해 거짓말을 했다’면서 원안의 약속을 하루아침에 번복하고, 당론으로 유지해오던 입장을 바꾸어 원안폐기를 주장하며, 전 정권이 추진했다는 이유로 정책적 공과 전반을 부인하고, 법에 의한 절차(예, 국토해양부장관에 의한 기본계획의 변경)를 무시한 채 권력기구(청와대, 총리실)가 주도하는 등은 수정이 정치적으로 오염된 것을 말해준다.

3. 수정안은 결코 원안을 능가할 수 없다.

이러니 수정안이 원안의 합리적 대안이 될 수 없는 것은 당연한 것이다. 수정안 자체만 해도 세종시민간합동위원회가 2개월 만에 졸속으로 만들어낸 것이다. 수정을 지지하는 친정부 인사들이 중심이 되어 ‘행정기관이전 백지화’를 사전적으로 결정해 놓고 이에 대안을 꿰맞추어 만든 게 곧 수정안이다. 꿰맞추었다는 것은 수정안이 무리한 전제 위에 도출된 것임을 의미한다.

수정론자들이 제기하는 원안의 핵심 문제는 ‘정부부처 분리에 따른 행정 비효율성’과 ‘자족성 결여’다. 이 두 문제는 ‘정부부처 대신 기업을 유치해 일자리를 하나라도 더 많이 창출하는’ 수정론이 도출되는 두 가지 전제가 되었다. 하지만 이 두 전제야 말로 원안을 한 쪽 눈으로 바라보면서 의도적으로 폄하하고 왜곡시킨 결과로 도출된 것으로 정치적 오염의 전형을 보여준다.

행정부처이전에 따른 행정 비효율성이란 비용은 과도기적으로 발생할 수 있지만, 장차 얻게 될 중장기적 편익, 즉 수도권집중완화나 국토균형발전이란 편익에 견주어 적은 것이다. 또한 인프라나 제도개선을 통해 극복하는 가운데 서울집중의 오랜 중앙집권체제가 갖는 행정 비능률성을 개선하는 효과도 없지 않다. 행정기관은 현재도 광화문, 과천, 대전 등 6 군대로 나누어져 있다. 세종시 건설은 비계획적으로 분산된 행정기관을 계획적으로 집중 분산시켜 행정능률을 오히려 개선시키는 데, 이는 ‘세종시 건설이 분권과 분산을 선도한다’는 원안의 취지이기도 하다. 따라서 수정론자들은 행정비능률성 문제를 제기했지만 이를 전현 입증하지 못했기 때문에, 이를 근거로 행정기관 이전백지화를 이끌어내는 수정안은 타당성을 가질 수 없다.

세종시의 자족성 또한 전혀 문제시 될 수 없다. 원안에서 세종시에 부여된 3대 도시기능은 ‘국가균형발전기능’, ‘지역혁신기능’, ‘도시서비스기능’으로, 이를 통해 세종시는 국가균형발전을 선도하는 중추거점기능을 가지도록 되어 있다. 중추거점기능이 갖추어지면 자족성은 저절로 실현된다. 세종시의 도시 성격, 건설목적과 추진절차 등은 특별법에 소상하게 규정되어 있다. 따라서 수도권 주변의 신도시를 건설할 때 적용되는 ‘자족시설용지’ 개념을 세종시에 굳이 끌어드릴 필요가 없다. 설혹 적용한다 해도, 원안에 담긴 자족기능, 즉 고용창출은 충분하다. 50만 인구 중 25만이 고용인력인 데, 도시의 6대 기능에 맞추어 이중 12%는 2차 산업, 88%는 3 차 산업(주로 고차서비스업 부문 중심)에서 각각 창출하도록 되어 있다. 이러한 고용 활동을 담아내기 위한 용지도 다양한 원단위를 적용해 제대로 산출되어 있다. 특히 88%의 고용인구를 창출한 3차 산업의 용지는 400%의 용적율을 적용해 고밀도로(콤펙트시티 모델) 개발토록 되어 있다.

이럼에도 불구하고 자족용지가 부족하여 자족용지를 3배로 늘린 것은 원안을 의도적으로 곡해한 것으로 국민을 기만하는 것이다. 뿐만 아니라 자족용지를 불필요하게 3배로 늘려 채우는 과정에서, 세종시의 성격이 행정시에서 기업도시로 바뀌고, 다른 유사사업(혁신도시나 기업도시 등)과 중복경쟁하게 되며, 대기업유치를 위해 특혜성 유인책이 남발되는 등의 문제가 발생하고 있다. 행정기관이전의 백지화를 미리 정해, 그 빈 부분을 기업유치란 것으로 채우고 있는 게 수정안의 핵심이다. 그렇다면 수정 세종시가 자족도시가 될 수 있을까? 수정안의 내용으로는 이를 담보하지 못한다. 대기업 등 유치기관들의 고용창출규모는 현실적으로 할 수 있는 것의 3배 정도 부풀려 있다. 무엇보다 정주여건 불비로 세종시는 초광역화된 수도권 외곽기업도시로 전락하거나 아니면 유령도시가 될 수 있다. 수정론자들이 원안의 문제점으로 제기했던 것이 수정안이 그대로 갖고 있는 것이다.

4. 원안을 기본으로 하여 수정이 이뤄져야 한다.

결국 원안으로 돌아가야 한다. 현재와 같이 이렇게 심각한 국민적 갈등과 분열을 낳는 방식으로는 수정안이 우선 관철될 수 없을 뿐 아니라, 설혹 무리하게 법을 변경하여 추진한다 해도 정권이 바뀌면 또 다시 변경되거나 중단될 수 있다. 무엇보다 세종시 원안에 담긴 이상, 즉 국토의 균형발전이란 이상은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 수정안이 관철된다해도, 수도권 집중과 국토의 불균형 문제는 그대로 남게 된다. 내용적으로 보더라도 원안은 수정안의 대부분을 이미 담고 있다. 수정안에선 ‘행정기관이전’이 빠져 있지만, 이는 행정기관이전을 통해 얻을 수 있는 중장기적 발전효과를 제대로 인정하지 않기 때문이다. 문제가 많지만, 그래도 원안은 원칙이고 근본이다. 이를 바탕으로 하여 수정안 등 다양한 보완방안들이 담겨야 한다. <끝>